其职能应该专注于刺探敌情、传递情报、策反、破坏、刺杀、抓捕等事上。在人员训练上，应尽量招募流浪在天下各处的流民。因为流民流动性强，世家大族对于流民根本毫不知情。且流民朝不保夕，只要给口饭吃，他们感恩戴德，对于朝廷的忠心很有保证。因此，绣衣使者的人员可从流民中，筛选出那些机灵的人来充当。待组织机构建立、人员较为充足后，便将之秘密铺向全天下各个州郡县，建立秘密据点，负责传递情报。同时向各州郡县的刺史、太守、县令等重要官吏周围，连同当地的世家大族家里，秘密安插卧底，或策反收买，对之进行严密监视。届时，借由监视官吏与世家，获取可靠情报，陛下就可以对全天下一清二楚了。”