廷决定设置节度予以军事钳制。
唐朝的军事制度一开始是以府兵制结合“命将出师”的形式，平时地方维持着小规模的军事力量，边防地区的镇戍任务主要由中央募派的健儿和府兵承担，遇到重大战争便临时任命行军总管、大总管等将领调用若干府兵，组成兵团统一作战，战争结束则“兵散于府，将归于朝”。
对朝廷来说，这种制度的好处在于，一来可以集兵权于中央，二来可以防止将领拥兵自重，起到“将帅无握兵之重，所以防微渐、绝祸乱”的作用。但这样做的另一重结果也显露无遗，那就是府兵背井离乡，兵将互不熟悉，彼此都不愿卖力，导致军队战斗力急剧下降。
在此背景下，武周万岁通天元年（696）发生了契丹、奚叛乱事件。
奚、契丹在唐太宗时内附唐朝，唐高宗显庆五年（660）曾叛唐，被薛仁贵等率军平定。但万岁通天元年（696）复叛，契丹李尽忠、孙万荣反武周，杀营州都督赵文翙，“屠吏民数千人”，“河北震动”。在硖石谷之战、东硖石谷之战大败武周军，大将王孝杰坠崖而亡。契丹兵锋直达赵州。此后，武周联合突厥默啜消灭孙万荣，但是奚、契丹倒向了后突厥。
史学家黄永年分析这次叛乱事件时指出，由于都督府的兵力太单薄，控制奚、契丹的第一线据点营州迅速失陷，都督被杀。接着朝廷仍以“命将出师”的形式三度兴师讨伐，所调用的部队包括河东、关内、河南、陇右四道八个折冲府的府兵。但府兵此时已丧失战斗力，其他加入战斗者又是未经训练的乌合之众，加之远道赴救，地理不熟，武三思、武攸宜、武懿宗等行军大总管都是不谙军事的贵戚，这导致虽然唐军在兵力上远超奚和契丹，但几乎还是每战必败，名将王孝杰甚至堕谷殒命。最后要不是突厥突袭契丹后方，奚又和契丹携贰，从而侥幸取胜，事情将弄得不知如何收拾。改革军事制度以安定边陲，就此才被提到议事日程上来。
黄永年认为，设置节度使便是唐朝军事制度改革的开始，期间经过两个阶段：第一阶段，把原来行军大总管的权力转移给边防军事长官，出现了在军事上比都督等权力大得多的节度使；第二阶段，把所管地区甚至扩大到整个一道的地方行政和财赋大权都逐步集中到节度使手中，使节度使成为一道或一个大地区的最高军政长官。
至开元初期，范阳、平卢、河东、朔方、安西、北庭、河西、陇右、剑南等从东北到西南一线完成了节度使的设置，构建起影响深远的一道军事防线。由此形成了
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